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电子政务云计算应用技术国家工程实验室主任 连樟文

推动政府信息公开和政务信息资源共享是党中央、国务院长期以来在信息化领域的战略部署，经过长期不懈的努力，取得了显著的成效。《政务信息资源共享管理暂行办法》（简称《暂行办法》）的颁布实施是我国信息化工作中的重大历史性事件，是政务信息化转变建设方式的基础性工作，标志着在国家层面有了政策保障和行事依据，值得广大从业人员认真研读，反复品味，并落实到实际工作中。

我国政务信息化建设大都按照现行行政管理体制，各部门在政务信息化建设过程中，往往将部门既有业务流程电子化，缺乏部门间共享信息资源的组织规划，导致对共享信息的分析不深入、内容不清楚、边界不清晰、关系不明确。使得目前政务信息资源建设中条块分割、各自为战的问题缺乏全局性统筹考虑和整体性解决方案，资源共享或业务协同的项目普遍进展缓慢，协同难度大，共享资源严重不足，客观造成了业务分立、数据孤岛的格局，对政府内部带来信息共享困难，导致重复投资、重复建设，对服务对象带来多头跑、办事难、办事烦，甚至出现群众办事需要开具“证明我妈是我妈”的奇葩现象，在电商高度发达的时代，电子政务建设成效饱受诟病。

显然，在国家信息化体系建设中电子政务信息资源的共享已成为整个信息化中的难点。我国信息资源建设受阻“信息孤岛”现象层出不穷，究其原因，缺乏行之有效的共享管理规则和持续运作机制是一个关键的因素。

近年来，深圳市委市政府高度重视信息共享工作，全市紧紧围绕建设现代化服务型政府的要求，积极探索信息共享的新机制、新模式，以绩效评估为抓手，通过倒逼机制推动各部门利用信息共享进行管理方式和服务模式的创新。按照《深圳市政务信息资源共享管理办法》（简称《管理办法》）的要求，全面推进信息共享工作，目前已基本建成全市统一的政务信息资源共享体系，包括管理制度、政务信息资源库、信息共享平台、各类应用系统、以及信息共享绩效评估等。

基于信息共享开展制度创新、管理创新和服务创新的电子政务发展模式初步形成。2015年，深圳市各部门积极利用信息共享开展改革创新，不断探索新的管理模式和服务模式，创新服务共计617项。深圳市信息共享工作得到了上级部门和国家部委的充分肯定，获批为全国唯一的“政务信息共享国家示范城市”和首批“信息惠民国家试点城市”。

    政务信息共享管理制度不断完善

2015年10月22日，深圳市人民政府发布《深圳市政务信息资源共享管理办法》，旨在进一步规范和促进深圳市政务信息资源共享，优化政务信息资源配置，有效支撑业务协同，提高行政效能，促进服务型政府建设。《管理办法》确定了“共享为原则、不共享为例外”的基本原则，提出深圳市政务信息共享实行“负面清单”管理制度，除经市电子政务主管部门、法制部门、编制部门和监察部门共同审核确定列入负面清单的信息外，应无条件提供共享，同时强调提出“各单位应加强基于信息共享的业务流程再造和优化，创新社会管理和服务模式，提高信息化条件下社会治理能力和公共服务水平”。

政府各部门按照《管理办法》积极探索制度创新，对现有管理制度中和信息共享不一致的有关规定进行修订和调整，围绕砍掉无谓证明和繁琐手续，重新设计制度内容，共修订各类制度48项，涉及优化办事流程、减少群众现场办事次数、减少提交资料、实现网上预办理、实现网上全程办理、规范办事指南等各个方面。

    统一的政务信息资源库基本建成

按照《深圳市电子政务总体框架》要求，全市已基本建成覆盖全市的政务信息资源体系，包括全市统一的基础信息资源库、主题信息资源库和各部门业务信息资源库等。

目前，人口、法人、房屋等基础信息资源库汇集了29家单位的385类信息资源、38亿多条数据，形成了约1800万人口、232万法人、79万栋楼、1282万间房屋的公共基础信息资源，并实现了人口身份证号码、法人组织机构代码、房屋编码的“三码关联”，可以结合空间地理信息为领导决策、公共资源配置、政务服务与管理提供基础数据支撑。商事主体登记、社会信用、市场监管、行政审批事项等主题信息资源库也已初步建成，在全市跨部门业务系统中发挥了重要作用。各部门在业务开展过程中，也形成了大量的业务数据信息库，积累了大量的信息资源，为全市各项业务的顺利开展提供了数据支撑。

    统一的政务信息资源共享平台逐步完善

为支撑全市信息共享交换，深圳市已建成覆盖各区、市直各单位全市统一的政务信息资源共享平台（简称“共享平台”）。

共享平台依托全市统一的电子政务网络开展建设，提供目录管理、共享申请、数据交换和共享服务等功能。共享平台已接入全市49家市直机关和10个区（新区），资源目录共2099类，信息指标项达51688个，为社会建设“织网工程”、市场监管、社会信用、商事主题登记、网上办事大厅、涉税信息共享等多项重大工程提供了有力支撑。深圳市各部门在业务办理过程中所需使用到的其他部门信息（如证照、批复、通知等），均需纳入市政务信息资源共享目录，由信息提供单位上传到市政务信息资源共享平台供各单位共享使用。

《2015年政务信息资源共享考评目录》包括20家政府部门需提供的共享信息490项（包括证照、证明、批复、办事结果等），涵盖了社保、纳税、房屋产权、租赁合同、营业执照、建设项目环评批复意见等我市各部门业务办理中使用较多的共享信息，已向共享平台提供388项，共享信息提供率为79.2%，为各部门业务开展提供了有效的信息共享支撑。

    基于信息共享的电子政务应用模式取得初步成效

经过多年的宣贯和推动，全市各部门积极利用信息共享简化办事流程、创新服务模式，促进了办证多、办事难等问题的解决，基本实现让信息多跑路、群众少跑腿。

市民办事重复递交材料问题得到初步解决。2015年，通过对全市共享目录的梳理和协调，各部门需要使用其他部门信息开展业务的办事事项共计546项，已通过信息共享取消提交原件的达401项，跨部门共享业务实现率达到73%，有效缓解了市民办事需要重复递交材料的问题，便民服务水平得到明显提升。

采用同城通办等创新服务事项大幅增多。2015年政务信息共享绩效考评指标将同城通办、数据开放、就近办理、一站式服务等创新服务模式列入加分项，引导各部门对传统服务模式进行创新。统计结果表明，创新服务指标项的设立对推动各部门利用信息共享创新服务效果明显。

以便民服务为核心开展多部门协同应用初见成效。2015年，全市多个部门积极探索跨部门业务协同，多个为民服务事项实现了联动，以本部门为核心、封闭式的办事模式正在向以服务对象为核心、多部门协同服务的模式转变。如：市教育局的义务教育阶段学位申请服务事项，原来群众要跑6个部门才能办成，现在只需网上填报信息，系统自动与教育、计生、社保、房屋租赁、户籍、房产登记等6个部门的数据进行比对即可返回结果，大大方便了群众办事。2015年，全市有17余万名小学、初中新入学学生通过网络方式完成学位申请。

通过数据挖掘向市民提供主动服务。目前，全市已建成全市统一的人口、法人、空间地理等公共基础信息资源库，通过大数据分析，挖掘群众办事需求，从被动受理服务申请向主动服务模式转变。

数据开放和开发利用取得突破。2015年，各政府部门积极探索将公众关注的数据逐步向社会开发，取得了从政府内部信息共享向数据对公众开放的突破性进展。如：市气象局积极推动气象大数据开放共享，通过制定《深圳市气象数据和产品共享开放目录》，将人工观测和仪器探测所采集并存档的各种气象记录、根据这些记录加工处理而成的本市各类气象数据集、预警与预报产品，以及根据共享上级的气象资料形成的产品等，共计19类75种气象数据和产品全部涵盖进目录，并明确规定了共享的内容、形式以及获取方式，确保公众能够便捷的获取所需要的信息，同时配套推出“深圳市气象数据网”，便于公众查询和下载气象数据信息。

    政务信息共享监督考核机制逐步形成

深圳市于2012年在全国率先将政务信息共享纳入市政府绩效评估，推动各部门充分利用信息共享，减少和取消市民办事所需证明材料，创新社会管理和公共服务模式。

深圳市政务信息共享绩效评估指标体系主要有以下三个特点：一是以效果为导向，紧紧围绕市委市政府关于转变政府职能和创新服务的要求，重点考核各部门开展信息共享提升管理和服务水平所取得的成效；二是以实用为原则，重点围绕跨部门共享信息的提供和利用，以及推动业务部门基于信息共享开展制度创新和服务创新进行指标设计；三是以问题为突破口，根据全市每年信息共享工作的推进情况，针对群众关切的办证难、办事难等热点问题，适时调整考评指标和考核要求，循序渐进解决痛点问题。

2015年政务信息共享评估指标体系设一级指标3个，分别是“信息共享”、“信息惠民”和“其他创新”；二级指标7个，分别是“共享信息提供”、“跨部门共享利用”、“内部共享”、“制度配合”、“主动告知”、“新媒体服务”和“其他创新”。其中，“其他创新”指标为加分项，考核各单位利用信息共享开展同城通办、数据开放、就近办理、主动服务和一站式服务等创新服务情况。

    《暂行办法》与《管理办法》的比较与创新

《政务信息资源共享管理暂行办法》共六章28条。《暂行办法》在编制过程中参考了《深圳政务信息资源共享管理办法》，原文件共六章36条。借鉴了《管理办法》对政务信息资源共享的四项原则，即“以共享为原则、不共享为例外”，“需求导向、无偿利用”，“统一标准、统筹建设”，“建立机制，保障安全”。参考《管理办法》共享信息的提供原则“谁提供，谁管理，谁负责”，共享信息的利用原则“谁使用，谁管理，谁负责”，共享平台建设原则“谁运行，谁负责”，提出“谁主管，谁提供、谁负责息，”、“谁经手，谁使用，谁管理，谁负责”，更具管控性。共享类型由共享与不共享两类拓展为无条件共享、有条件共享和不予共享三类，更加合理。《暂行办法》在借鉴《管理办法》信息校核机制、信息资源共享评价机制及结果公布机制、政务信息资源共享年度报告制度、共享标准机制、政务信息资源共享风险评估和安全审查机制的基础上，新增政务信息化项目经费协商机制、政务信息资源目录及信息资源共享的信息化项目审批与验收及经费预算纳入机制、部门主要负责人第一责任人负责机制、未在规定时限完成整改的国务院上报制度，更加全面。目标上从“规范和促进政务信息资源共享，优化政务信息资源配置，有效支撑业务协同，提供行政效能，促进服务型政府建设”拓展到“加快推动政务信息系统和公共数据互联共享，增强政府公信力，提高行政效率，提升服务水平，充分发挥政务信息资源共享在深化改革、转变职能、创新管理中的重要作用”，更具前瞻性。

《暂行办法》在以下三方面对政务信息资源共享管理提出了新要求并将产生积极影响。

——多元主体统筹管理联盟，提升共享整体效益

国家《暂行办法》体现了整体政府协同治理的理念，依据相关法律法规和《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》等规定，首次明确了我国政务信息资源的组织、指导、协调和监督工作由促进大数据发展部际联席会议负责。部际联席会议通过联合、协调、协同和协作方式实现政务信息共享政策和政府管理功能与活动的整合，对提升政务信息共享资源管理的跨部门领导力及协同力，对解决多年来存在的政务信息共享建设各自为政问题，提升政务信息资源共享的整体效益，必将产生积极作用。

——多渠道制度机制联动，改进共享整体效能

《暂行办法》体现了整体政府协同创新的机理，突出依法依职共享依据、建立监督考核制度和共享工作评价机制和办法、采用公布年度评估报告和改进意见、向国务院提交年度报告、建立共享风险评估与安全审查制度、信息化项目经费协商机制、项目审批、投资计划和验收检查、审计制、责任制等多样化管控方式改进整体共享效能，对解决多年存在的信息资源全生命期管控制度缺失，事前、事中和事后绩效管理制度缺失问题，对提升政务信息资源共享管理的执行力及管控力，持续改进政务信息资源共享的整体效能，必将产生积极作用。

——多样化需求与服务联通，提高共享整体效用

《暂行办法》体现了整体政府协同发展的策略，从“增强政府公信力，提高行政效率，提升服务水平，充分发挥政务信息资源共享在深化改革、转变职能、创新管理中的重要作用”，“提供信息化条件下社会治理和公共服务水平”等多样化战略需求出发，通过编制政务信息资源共享目录，建设国家数据共享交换平台，统筹建设政务信息资源目录体系和共享交换体系，汇制国家政务信息资源目录及多样化主体信息目录，联通各级各类共享平台，对优化信息资源整体效用，解决多年来存在的政务信息孤岛问题，提升政务信息资源共享的服务力和支撑力，实现跨部门信息共享，提高服务渠道的整体服务水平，必将产生积极作用。